笔者在文化执法战线工作多年,办理过不少网吧接纳未成年人的案件。由于身处一线,便多了一些感触和思考。这种思考和探索,或许有益于我们更加公正、客观地看待网吧接纳未成年人问题。有关禁止网吧接纳未成年人的法律、法规规定,笔者认为其科学性、合理性有待商榷。

网吧能不能接纳未成年人上网?对于我们这些战斗在文化执法一线的人来说,明显是个伪命题。《互联网上网服务经营场所管理条例》(以下简称《条例》)中明确规定了网吧不得接纳未成年人进入,违者必将受到严厉处罚。连门都不可以进,更何谈在网吧内上网消费。近些年来,社会媒体铺天盖地报道网吧对未成年人的危害,社会关注度很高,一些家长、媒体甚至“妖魔化”网吧,视之为“洪水猛兽”。网吧已然被人为地贴上了特别醒目的标签:“未成年人的禁地”。

笔者反过来思考的是,未成年人有没有上网的权利?答案是肯定的,至少我国还没有那部法律规定他们不能上网。那至于在家里、在学校还是在网吧上网,抑或是利用手机上网,是危害未成年人身心健康的关键所在吗?显然不是。孩子进入网吧浏览信息、查阅资料或是聊天、听音乐、看电影、玩游戏,就必然有害身心健康吗?这显然是个荒谬的推断。即便是广受诟病的网络游戏,也有不少是适宜孩子们玩的,有益开发孩子们的智力。

遗憾的是,我们把这种荒谬的推断以法律的形式予以定性,并进行了实践。《行政处罚法》第四条规定:设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。我们可以理解为:网吧作为义务主体,实施的接纳未成年人行为对权利主体(未成年人)构成了侵害时,才应当予以行政处罚。比如,网吧利用自己的服务器向未成年人提供淫秽色情视频或者发现未成年人浏览、传播、下载不良信息不予制止的,或是网吧在未成年人长时间连续上网的情况下不予提醒、制止的,或是网吧教唆、引诱未成年人实施网络犯罪的,等等,在这些危害未成年人身心健康的情况下,才能实施惩处。如果未成年人进入网吧,其合法权益并未受到任何侵害,相反还获得了益处,那对网吧的接纳行为实施处罚,显然是不合理、不公平的。而《条例》的禁止性规定,并未考量这一点,实行了“一刀切”,显然有悖于《条例》第一条规定的“维护公众和经营者的合法权益”,缺乏科学性、合理性。

那当初为何会出台“禁止网吧接纳未成年人”这一规定的呢?有何背景?

2001年4月3日,国家信息产业部、公安部、文化部、工商总局四部局联合制定了《互联网上网服务营业场所管理办法》,也就是《条例》的前身。“办法”为了回应2001年“两会”代表委员们提出的关于有些未成年人沉迷于“网吧”影响学业的问题,对网吧接纳未成年人作了限制性规定。在这之前,我国并未对网吧接纳未成年人行为有任何限制性或禁止性规定。2002年6月16日凌晨2点,北京市海淀区蓝极速网吧发生未成年人恶意报复纵火事件,致使25人死亡、12人受伤,引起社会各界极大关注。随后的9月29日,国务院颁布了《互联网上网服务营业场所管理条例》,规定网吧不得接纳未成年人进入营业场所,且营业时间限于8时至24时。由此我们发现,制定这一规定是对社会的一个“冲动回应”,这既不符合市场经济规律,也缺乏法理性依据,并非理性产物。我们不能因为发生过几次恶性交通事故就禁止所有车辆在公路上行驶,也不能因为一个公共场所发生了未成年人伤亡事故就禁止未成年人进入所有公共场所。

蓝极速网吧纵火事件发生后,跟网吧有关的负面报道才逐渐出现在报端,诸如“网瘾”、“网络导致三好学生变成逃学威龙”“模仿网络游戏的暴力行为”“网络色情”“学生通宵上网吧打游戏猝死”等新闻充斥在各大媒体里,也不断刺激着社会特别是家长们的神经。没有证据可以证明这些报道是出于媒体的刻意炒作,但总能发现,他们在有意无意渲染网吧与未成年人不良行为甚至违法犯罪两者之间的因果关系,是这些漫天飞舞的蛊惑之词不断加深着成人社会对于网吧的敌意,也进一步坐实了《条例》中有关禁止性规定制定的合理性和必要性。

笔者并不否认未成年人自制力差,容易沉迷于网络影响学业,甚至容易受网络不良信息诱导,走上违法犯罪道路。在客观上,的确存在这样的事实,也有不少令人警醒的例子。

互联网是个开放的虚拟世界,海纳百川,除了有先进文化、海量知识储备以及很多有益身心的文化产品,还有诸如淫秽色情、恐怖暴力、封建迷信等有害的东西。它是一把“双刃剑”,利用好对孩子们的学习、成长有益,反之则害。那是不是存在这些“糟粕”,就有理由剥夺孩子们通过互联网获取营养的权利呢?我们不能因为“可能”带来的危害而因噎废食。

法无禁止即可为,既然孩子们拥有上网的权利,那网吧是不是其唯一或是主要的途径呢?

据《中国未成年人互联网运用报告2013-2014》数据显示,去年,全国超过九成的未成年人在使用互联网,又有77.38%的父母对孩子的上网情况没有任何监控。近几年,全国一直在严厉打击网吧违规接纳未成年人行为,加上家庭电脑、智能手机的普及,现在去网吧上网的未成年人数量已大大减少,那么绝大部分孩子接触互联网的途径在哪里?家庭电脑、智能手机、平板电脑、学校机房,还有一些“黑网吧”。这就说明,其实我们很多孩子在没有任何监控的情况下使用家庭电脑、智能手机在上网。为了孩子的身心健康,我们是不是也要禁止孩子使用家庭电脑和手机呢?

就孩子接触互联网本身来说,网吧并不比家庭、手机更具危害性,至少目前网吧有公安、文化部门设置的两道技术监控措施,可以屏蔽掉大部分不良内容。而智能手机的出现以及手游的兴起,已经让很多孩子在不受任何监控的情况下上网、玩游戏。

就网吧环境来说,网吧是人员聚集场所,且年轻人居多,鱼龙混杂,客观上对未成年孩子有一定影响,容易被一些不良分子教唆、引诱,以致于干出一些违法犯罪的勾当。但未成年人犯罪古往有之,并不是在网吧出现后才开始或者急剧上升的。相反,客观事实是,由于网吧的出现,使原先游离在街上的闲散青少年有了相对集中消遣之处,大大缓解了社会治安压力。未成年人犯罪,原因是多方面的,我们把责任都推给网吧,那是不客观的,也是不公平的。随着社会的发展,网吧市场形势发生着深刻变化,网吧行业转型升级迫在眉睫,传统的“脏、乱、差”网吧已逐渐被市场淘汰,取而代之的将是“兼具上网服务、社交休闲、竞技娱乐、电子课堂、远程服务、电子商务等功能的社区信息服务平台和多功能文化活动场所”(引自2014年11月11日四部局发布的《关于加强执法监督,完善管理政策,促进互联网上网服务行业健康有序发展的通知》)。我们政府给网吧市场的定位是文化市场的一个重要组成部分,是传播先进文化的重要阵地。既然有先进文化,又兼具那么多有益功能,为何独独拒未成年人于千里之外呢?这难道真的是出于对未成年人合法权益的保护吗?

还有一个问题需要我们反思,就是《条例》施行10多年来,我们发现网吧接纳未成年人行为屡禁不止,超时经营也是普遍存在。超时经营问题,国家政策现已逐步放开,接纳未成年人问题,依然是社会热点话题,也是我们执法部门严厉打击的对象。2010年至2014年,浙江省每年查处网吧接纳未成年人案件分别为334起、424起、497起、596起、549起,几乎是逐年递增。近几年,浙江省对网吧市场的整治力度不可谓不大,为何打而不绝,甚至越打越多?媒体包括我们执法部门谈论最多的主要原因有两点:一是经营业主利益熏心,为了多赚钱就违规接纳未成年人;二是监管部门监管不严、监管不到位,导致网吧有可乘之机。但笔者认为这只是外因,并非根本原因,也不全面。往更深层次探究,应该还有以下几点:

一是未成年孩子有上网的客观需求。举两个例子:(1)我国中东部较为发达地区,中小学校无纸化(电子化)课堂得到了进一步推广,学生在学习过程中,包括上课、课后作业、课外知识储备,都需要通过电脑网络来实现。但在目前,还有相当一部分家庭买不起电脑,这部分家庭集中在农村和城乡结合部。这部分学生的学习条件该如何满足?(2)在中西部地区,很多留守儿童需要某种途径与远在他乡的父母建立情感纽带,过去利用电话,现在完全可以利用互联网来实现邮件来往、语音聊天、视频对话,不但增强了互动效果,而且降低了费用。那么谁能提供这样的条件?换而言之,这部分功能应该由谁来承担?在政府公共服务资源欠缺、学校网络设施条件又难以满足的情况下,网吧市场无疑最具优势,完全可以分担这样的社会责任。

农村和城乡结合部是我们监管的薄弱地带,是网吧违规接纳未成年人现象最严重的地区,但同时也是未成年孩子上网需求最为旺盛的地方。我们的政府,我们的社会,在没有更好的解决办法之前,不能无视这群孩子对互联网的迫切需求。

二是一些孩子没有其他更便利的上网渠道。虽然家庭电脑、智能手机普及率越来越高,但对农村孩子来说,大部分还只是处在无从“相对独立地享受科技进步所带来的成果”阶段。绝大部分的中小学校,以及政府提供的公共文化服务设施,根本无法满足这部分孩子上网的需要。那么,他们只能将目光转到能够提供更加便利且费用较低的上网场所——网吧。其结果是,农村和城乡结合部以及校园周边的网吧成为了接纳未成年人的“重灾区”,甚至催生出不少“黑网吧”。由于需求量大,有利益可图,一些网吧业主就“昧着良心”“铤而走险”,违规接纳未成年人上网。但在这个过程中,网吧(不包括“黑网吧”)给未成年孩子造成多大身心健康的侵害,以致于须要法律来惩处,笔者认为,还有待进一步客观、公正、科学地评估。

三是应试教育体制下的负面影响。受我国应试教育体制的影响,越来越多的孩子反感、逃避甚至抗拒读书,希望在成绩之外、在校园之外寻求某种“刺激”。互联网的普及,及其内容的丰富、开放、虚拟特性,无疑成了孩子们感受“刺激”的最佳选择。这部分孩子往往具有较强逆反心理,他们更易沉迷于互联网,对网络游戏、社交平台等具有虚拟角色功能的网络产品很感兴趣。从客观上讲,互联网在其情绪疏导方面发挥了一定作用。如果这些情绪得不到发泄,那么他们就极易变成游离于街头的“不良少年”。当然,不良的网络游戏也会助推孩子走向负面、走向极端,甚至走向犯罪。

四是家庭关爱的缺失。据各类调查显示,青少年沉迷于网络,大多是环境造成的。在家庭环境、学校教育和社会环境三大要素中,家庭环境影响最巨,也是最直接的。心理学上对未成年人网络行为研究表明,“孩子们丧失社会功能的背后其实是情感的缺失,即由于家庭环境、人文环境、人际关系的恶劣导致情感没有依托,只能通过网络游戏或社交,获得某种情感满足。”那些经常混迹于网吧、沉迷于网络的“不良青少年”,无外乎以下几种成长环境:单亲家庭、父母关系不和睦的、教育方式简单粗暴的、过分溺爱的,以及留守儿童、外来民工子弟。因而笔者认为,我们的家长应该对孩子们的成长负有最主要、最直接的责任。可是,自《条例》规定网吧禁止接纳未成年人以来,我们的社会,尤其是一些家长和媒体,更愿意把网吧认作是导致孩子沉迷于网络,“玩物丧志”、“荒废学业”的“罪魁祸首”。从而把社会的关注点有意无意地引向了“只提供上网服务功能”的网吧。于是,网吧成了无辜的“替罪羊”。

其实,步入信息社会,世界上的所有国家都面临如何保护未成年人的问题。但笔者了解发现,像美国、日本、法国等发达国家,它们在保护未成年人免于互联网不良信息侵害方面,制定的法律、采取的措施远比中国严苛,即便如此,它们也都未剥夺未成年人进入网吧上网的权利。随着互联网科技的发展和移动设备的兴起,一些国家已将防范和治理的重点转向了移动互联网(即智能手机上网)。而不管是手机、家庭电脑,还是网吧这类经营场所,都只不过是实现上网的工具、平台。也就是说,防范互联网信息对未成年人的侵害,单从网吧考虑,已不可靠,甚至有避重就轻之嫌。国外的普遍做法是“重在抓源头、控过程”:即一方面让互联网内容提供者(比如网站、网络游戏公司)必须置于法律约束之下,对提供不良信息的,或者有其他侵害未成年人身心健康行为的,坚决以法律手段严厉追责;另一方面在未成年人上网过程中,通过事先教育(正确引导)、事中监控(技术监管)等措施,由政府、学校、家长、社会共同参与构筑坚固的“防火墙”。

综上,笔者给出以下几方面建议:

一是修改《未成年人保护法》及《条例》的相关内容,将禁止性规定修改为权利性规定或限制性规定。权利性规定:即互联网上网服务营业场所应允许未成年人进入,但应当按照《条例》及《未成年人保护法》等相关法律规定对未成年人的上网行为进行指导,如有侵犯未成年人合法权益的行为,应承担相应的法律责任。限制性规定:即限制未成年人在网吧上网的时间,包括上网的时间段和上网时长,营业场所有义务采取必要措施防止上网未成年人沉迷网络;或者未成年人在其监护人的陪同下可进入网吧上网,且监护人对未成年人的上网行为负有监督责任;或者设置未成年人专属上网区,对专属上网区实行更加严格的监控措施。对违反上述限制性规定的营业场所,行政机关可依法查处。

二是狠抓源头治理,严厉打击提供危害未成年人身心健康的互联网信息的行为。要想从根本上保障未成年人上网安全,就必须狠抓、紧抓源头治理。首先,严格规范网络公司、网站等互联网信息提供者(或信息发布平台)的经营行为,以严刑峻法禁止其向互联网提供淫秽色情、暴力恐怖等危害未成年人身心健康的违法内容。其次,国家要加大研发投入,采取技术措施,从源头上对违法有害信息进行屏蔽、过滤,相关过滤机制应普及到所有家庭电脑和移动手机。对向未成年人开放的网吧,要严格实名登记制度,设置严格的技术监管措施,进行实时监控,及时发现、制止未成年人传播、浏览、下载不良信息行为。第三,要将打击重点转移至“幕后”,即要严厉打击通过互联网传播淫秽色情、暴力恐怖等有害信息的行为。这些有害信息的提供者、传播者可能是网站、网络公司、个人,也可能是网吧。此外,还要严厉打击网络敲诈、欺诈、欺骗等特别是因此而引起的性侵害犯罪行为,为我们青少年打造一个安全、可靠的网络环境。

目前,我国加大了对互联网信息的整治力度,并已连续多年开展了旨在净化网络环境、保护未成年人身心健康的“净网”、“清网”等全国性专项行动,查处了“快播”、百度手机客户端、陌陌等一大批有影响的大案要案。虽然成绩显著,但这是一场艰巨而持久的“战斗”,只要有“幕后”不法行为存在,这场“战斗”就不会有停止的一天。

三是做好正确引导,积极培养未成年人良好的上网习惯。我们可以借鉴日本的做法,从家庭到学校、社会,无处不在提醒孩子们上网要有社会责任心、不看儿童不宜的内容、不要长时间上网等等。我们的中小学校,有必要设置互联网运用的相关课程,教育、引导学生如何正确使用互联网,如何辨别、抵制不良互联网信息。我们的家长要重视对未成年人上网过程的监管,特别是使用家庭网络、移动网络上网的,作为第一监护人的家长须有责任意识,一方面要主动了解基本的互联网知识,另一方面要避免孩子在无任何监督的情况下独自或长时间上网。而我们的媒体更应该公正、客观报道涉及网络和未成年人的有关事件,要起到正确引导作用,避免对网吧及互联网进行非白即黑、非正即邪、以偏概全的误导性宣传。通过学校、家庭、社会全方位的努力,使我们的青少年从一开始就养成良好的上网习惯。

四是提供更丰富的优秀网络文化产品以满足青少年精神需求。虽然目前网络文化产品极为丰富,但良莠有别、鱼龙混杂,而针对未成年人的优秀网络文化产品还很匮乏,远远无法满足他们的需求。针对上述问题,一方面,举国家、社会之力,加大优秀网络文化产品的研发、制作力度,不断推出符合现代青少年成长特点和需求的文化产品,包括中小学电子课程、网络文学、网络游戏、网络视听节目等;另一方面,对网络游戏、网络视听节目、网络文学等实施分级制度,明确哪种级别范围内的产品是适宜未成年人的,对不适宜未成年人的产品要实施“显著警示提醒”或必要的技术壁垒(比如实名注册)。

五是加大对农村及城乡结合部公共文化服务的投入,大力建设社区(村居)公益性互联网上网服务设施,不断挤压“黑网吧”的生存空间。所谓“公益性互联网上网服务”,即以文化馆(站)、图书馆(室)、社区活动中心等公共文化场所为平台,设置电脑网络,为公众免费或优惠提供安全、可控的上网服务。政府应在农村及城乡结合部大力建设此类公益性设施,并对未成年孩子优先开放。对条件成熟的地区,可鼓励上网服务营业场所与当地基层文化站、学校开展合作,引入公共文化服务功能,设立公益性上网区域,开展未成年人网络应用教育活动,以弥补学校网络设施资源的不足。同时还要加大对“黑网吧”的打击力度,不断挤压它的生存空间。“黑网吧”主要分布在农村和城乡结合部,这些网吧地处偏僻、环境恶劣,且没有任何技术监控,存在较多安全隐患,并以未成年人为主要消费群体,具有很大的危害性,一经发现应当坚决予以取缔,还孩子一个安全、健康的成长环境。

后记

此文是我在2015年8月份写的一篇论文,基于对自己工作内容的思考,所提出的观点并不与现行的一些法律法规一致,纯属学术探讨。